In het bestuursmodel van semipublieke instellingen moet intern weerwerk tegen het bestuur bij uitstek van de raad van toezicht komen.
De WRR pleit ervoor dit tweeluik-model te versterken door vaker gebruik te maken van ‘derde partijen’, zoals ondernemingsraden en maatschappelijke belanghebbenden. Zij kunnen het zelfreinigend vermogen van instellingen vergroten en de maatschappelijke meerwaarde beter borgen.
Semipublieke organisaties
Met semipublieke organisaties bedoelt de WRR . . . "op private rechtspersonen die zich richten op de behartiging van publieke taken en belangen en op de verlening van publieke diensten en/of die geheel of gedeeltelijk met publieke middelen worden gefinancierd.
Het rapport richt zich verder name op de sectoren wonen, zorg en onderwijs en laat nadrukkelijk overheidsstichtingen, ZBO's, agentschappen, deelnemingen en geprivatiseerde overheidsbedrijven buiten schot. Een reden voor deze beperking wordt niet gegeven.
Analyse van de transformatie van semipublieke organisaties
In hoofdstuk 2 geeft de WRR een heldere analyse van de belangrijkste veranderingen in de sectoren:
- met de ontzuiling en de komst van stichtingen als rechtsvorm i.p.v. de vereniging zijn de leden, de ledenraden als intern verantwoordingsforum verdwenen;
- als gevolg van schaalvergroting en bestuurlijke professionalisering zijn leken en daarmee ook de directe belanghebbenden als tegenwicht veelal uit beeld geraakt;
- in het gekozen governancemodel (two tier bestuursmodel) ontbreekt de "publieke aandeelhouder' zodat onduidelijk is wie de "eigenaar" van de organisatie is.
Als we naar de interne governance kijken deel ik de mening van de raad dat het tweeluik-model slecht functioneert. De WRR pleit ervoor dit model te versterken door vaker gebruik te maken van "derde partijen" als hulp voor de raad van toezicht.
Derde partijen kunnen hulp bieden
Bij grote semipublieke organisaties zou volgens de WRR . , , "zowel de bestuurder als de toezichthouder "bij de les' gehouden, maar ook gevoed moeten worden door "derde partijen."
Deze zouden het gat moeten opvullen dat is ontstaan door het wegvallen van leden en leken in het vroeger zo dominante verenigingsmodel en door het niet in beeld komen van de publieke "aandeelhouders' in het huidige governance-model.
De WRR bespreekt een aantal manieren om de inbreng van ‘derde partijen’ beter te benutten:
- via een meer onafhankelijke rol voor interne controllers en kwaliteitsbewakers die als gevraagde en ongevraagde informanten en adviseurs van zowel de raad van bestuur als de raad van toezicht moeten optreden.
- door meer gebruik te maken van de ondernemingsraad;
- door het inschakelen van maatschappelijke adviesraden, cliëntenraden en raden van maatschappelijke belanghebbenden;
- via maatschappelijke aandeelhouders.
- via leden en ledenraden, door bijvoorbeeld de stichtingsvorm te vervangen door de oude verenigingsvorm of een coöperatie.
Veel van de genoemde varianten door de WRR laten het primaat van de raad van toezicht en van het bestuur volledig intact. Advies zonder dwang is een middel dat uiteindelijk, als het er echt op aankomt, niet voldoende is.
De WRR erkent dat en geeft als optie een derde orgaan dat een volwaardige tegenspeler is.
Raad van maatschappelijke belanghouders
Hiervoor zou een Raad van maatschappelijke belanghebbenden kunnen worden opgericht die die bepaalt welke doelstellingen de organisatie moet halen.
In dit model worden het financiële toezicht, de inhoudelijke sturing en de uitvoering uit elkaar getrokken. In feite wordt de bestaande raad van toezicht gesplitst in een Financiële toezichthouder en een Maatschappelijke toezichthouder. De bestuurder is de uitvoerder van de koers die door de raad van Maatschappelijke belanghebbenden wordt aangegeven. De Financiële toezichthouder wordt bemenst door de financier, bijvoorbeeld een bank of het rijk, die de financiële randvoorwaarden en investeringsruimte vaststelt.
Belangrijk in dit model is dat financieel toezicht en maatschappelijke sturing extern zijn belegd.
Naar mijn mening een aardige gedachte, maar het is toch wel lastig om toezicht te gaan scheiden in twee verschillende organen. Dat lijkt mij in de praktijk niet goed werkbaar.
Raad van maatschappelijke aandeelhouders
Een andere optie die de WRR voorlegt is een model met aandeelhouders. De stichtingsvorm wordt verlaten en men gaat naar de vennootschap als rechtspersoon. Er worden aandelen uitgegeven die in handen komen van enkele relevante maatschappelijke partijen of publieke geldschieters, zoals de pensioenfondsen, rijksoverheid, gemeenten en provincies, die vervolgens een algemeen raad van maatschappelijke aandeelhouders vormen. Deze raad krijgt dezelfde bevoegdheden als die van de algemeen vergadering van aandeelhouders.
Ook dit is een aardig idee, maar de maatschappelijke aandeelhouders zitten in een heel andere positie dan de aandeelhouders bij bijvoorbeeld beursgenoteerde ondernemingen. Ze brengen maar een deel van het vermogen in en hebben wel volledige zeggenschap. Het lijkt mij dat als het gaat om een instelling die met overheidsgeld wordt gefinancierd, ook deze stakeholder een stevige vinger in de pap zal willen hebben.
Vereniging of coöperatie
Tenslotte ziet de WRR ook kansen voor een terugkeer naar rechtspersonen als de vereniging of in het overgaan van de stichting in een coöperatie. Hier worden bestuurders geconfronteerd met interne verantwoording via de algemene ledenvergadering of ledenraden.
Ook dit lijkt een aardig idee maar deze variant kent hetzelfde manco als dat van de maatschappelijke aandeelhouder. Denk bijvoorbeeld aan een grote scholengemeenschap die volledig door de overheid wordt gefinancierd. Welke inbreng hebben de leden dan in de vereniging als zij zelf geen financiële bijdrage leveren? Wel de macht maar niet het geld (eigendom).
Het valt te waarderen dat de WRR met een aantal alternatieven komt voor de governance structuur in de semipublieke sector. Toch lossen die niet het probleem van de ontbrekende echte stakeholder met geld en invloed.
Ik geef in Grondslagen van Corporate Governance vanaf pag. 369 wat suggesties voor een oplossing voor het versterken van de governance bij dit soort organisaties. De belangrijkste is dat de verantwoordelijke minister of wethouder gaat optreden als principaal. Ik citeer:
"De meest eenvoudige oplossing zou dan ook zijn dat de minister als optreedt en dat deze aandeelhouder soortgelijke bevoegdheden krijgt als bij de naamloze of structuurvennootschap.Een nadeel is dat deze constructie logischerwijs een grote hoeveelheid extra werk schept voor de ministeries en kan ook tot allerlei coördinatieproblemen leiden, gezien het grote aantal organisaties in de non-profitsector. Het aantrekkelijke van de oplossing is echter wel dat er duidelijkheid wordt geschapen in de governancestructuur."Dat laatste is misschien wel het belangrijkste, macht zonder dat je een echte stakeholder bent is een wassen neus.
Geen opmerkingen:
Een reactie posten