Toezicht op woningcorporaties: de Vestia-affaire

De Rotterdamse woningcorporatie Vestia (90.000 woningen) is vorig jaar in grote liquiditeitsproblemen gekomen door overvloedig en speculatief gebruik van derivaten met een omvang van bruto 24 miljard euro. Door rentedalingen moest Vestia enkele miljarden euro’s bijstorten en die had Vestia niet. Uiteindelijk moest de corporatie door de hele sector worden gered, ten koste van 2 miljard euro aan corporatievermogen.

Topman Staal moest vertrekken naar aanleiding van deze affaire, maar kreeg wel een riante vertrekvergoeding mee van 3,5 miljoen euro die tot veel ophef leidde.

Een onafhankelijke commissie, onder voorzitterschap van mr. Hoekstra heeft de leerpunten uit de Vestia-casus bezien en ook aanbevelingen gedaan. Het eindverslag is op maandag 14 januari 2013 aan de Tweede Kamer aangeboden. Het eindrapport, met de titel “Eindrapportage Commissie Kaderstelling en Toezicht Woningcorporaties’ is wat mij betreft een gortdroge maar ook vernietigende kritiek op tekortschietend toezicht bij woningcorporaties.
Gortdroog omdat er in tegenstelling tot bijvoorbeeld de onderzoeken naar DSB en Van der Moolen, geen enkel detail bekend wordt gemaakt over wat de hoofdrolspelers heeft bewogen. De directie, de interne en externe toezichthouders en de accountant, ze waren er wel, maar we zien ze niet. We lezen wel wat ze fout hebben gedaan, maar we krijgen geen verder inzicht over hun handelen en de motieven daarbij.

Vernietigend ook omdat het rapport onomwonden stelt dat het toezicht bij woningcorporaties aan alle kanten tekort schoot. Niet alleen de toezichthouder, het Centraal Fonds Volkshuisvesting (CFV), reageert niet alert genoeg bij misstanden, ook het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW) en het ministerie zijn niet scherp genoeg en grijpen te laat in.

De Vestia casus

Is de situatie bij Vestia nu zo uitzonderlijk geweest?
Ik citeer uit de rapportage . . "De commissie heeft een analyse gemaakt van de problemen bij Vestia en deze vergeleken met andere woningcorporaties waar het in de afgelopen periode misging. Behalve dat het bij Vestia om uitzonderlijk veel geld ging, staat deze ook apart van andere door de extreme veronachtzaming van alle governance vereisten die leidden tot een unieke combinatie van falen.
Dit betrof:

• Een autonoom optredende algemeen directeur en treasurer.
• Gebrek aan interne administratie, risicobeheersing en onafhankelijke controle op bedrijfsniveau.
• Op financieel terrein onvoldoende taakuitoefening door de Raad van Toezicht.
• Goedkeurende accountantsverklaringen waarvoor onvoldoende grond was en ook van de zijde van de accountant onvoldoende risicosignalering.
• Belanghouders die de volkshuisvestelijke prestaties uitermate positief waardeerden maar de financiële risico’s niet in de beschouwing betrokken. Derhalve had de horizontale verankering en verantwoording onvoldoende signalerend en corrigerend vermogen. 
• Onvoldoende risicobeheersing in de preventieve sfeer door het Waarborgfonds Sociale Woningbouw (WSW).
• Onvoldoende probleemsignalering door het CFV in de fasen voorafgaande aan de explosie van problemen."

Daarna zegt de commissie . . "Los van de Vestia casus komt het te vaak voor dat het aan zelfcorrigerend vermogen bij woningcorporaties en de sector ontbreekt en dat er onvoldoende en te laat wordt ingegrepen."

Gerommel in de hele sector
Als je dat leest was de situatie bij Vestia eigenlijk helemaal niet zo uitzonderlijk. Bovendien gebruikt de commissie hier wel erg vage bewoordingen. In de hele sector zie je voortdurend een beeld van dominante directeuren die totaal ontsporen, gebrekkige interne administratie, een slecht functionerende Raad van Toezicht en mankerende accountantsverklaringen. Denk maar even aan:

• Stichting Woonbron die het cruiseschip SS Rotterdam voor 250 miljoen euro opknapte en daardoor in de problemen raakte;
• De sjoemelende directeur van Rochdale, Hubert Molenkamp die wordt verdacht van frauduleuze zaken als het aannemen of betalen van steekpenningen, valsheid in geschrifte, belastingfraude en witwassen;
• De fraude door de directeur bij de Stichting Gereformeerde Bouwcorporatie voor Bejaarden die miljoenen euro's bedroeg;
• De fraude van de directeur van corporatie De Key die zich schuldig had gemaakt aan opzettelijke misleiding bij de transactie van een stuk grond waarbij de corporatie voor 3,2 miljoen werd benadeeld;  
• De problemen bij  de Bredase woningcorporatie Laurentius door een veel te ambitieus beleid en mogelijk fraude van de directie;
• Het onder verscherpt toezicht plaatsen van de Amsterdamse woningbouwcorporatie Ymere vanwege een daling in het vermogen;
• Het onder verscherpt toezicht plaatsen van de corporaties Wooninvest en Portaal vanwege de slechte financiële positie door negatieve derivatenposities;
• Het opheffen van de woningcorporatie WSG uit Geertruidenberg die diep in de financiële problemen raakte door onverantwoorde aankopen;
• De constatering van de Autoriteit Financiële Markten dat er met de accountantscontrole op woningcorporaties heel wat mis is gegaan.
• Zeker een derde van de directeuren van woningcorporatie in 2011 meer dan de Balkenendenorm verdiende.

Je kunt hier toch niet van zeggen dat het "te vaak' voorkomt? Het een voortdurende stroom van negatieve zaken in deze sector die weinig van doen heeft met instellingen die de publieke taak van bevordering voldoende woongelegenheid uitoefenen (zie art. 22, tweede lid van de Grondwet). Er is maar 1 conclusie mogelijk en die is dat de hele sector van woningcorporaties tot in de wortel verziekt is.

Toezicht?
Zoals te verwachten valt kiest de commissie Hoekstra voor meer en beter toezicht als oplossing. Allereerst moet de afstemming tussen WSW en CFV volgens de commissie beter. Op het moment dat het misgaat bij een corporatie moet er ook een nieuwe en aparte ‘saneringsorganisatie’ in actie komen, die de taken van beide instanties tijdelijk overneemt. De commissie meent verder dat de toezichtstaak van het Rijk bij een onafhankelijke inspectie moet worden ondergebracht, in plaats van bij het ministerie. Zodat het toezicht gescheiden wordt van het beleid. Deze inspectie ziet dan onder meer toe op het volkshuisvestelijk presteren van de corporaties.
Allemaal keurig ambtelijk jargon voor een vooral procedurele oplossing met nieuwe toezichthoudende spelers zoals de Saneringsorganisatie en de inspectie Volkshuisvesting. Die gaan dan functioneren in een toezichtsveld dat dan bestaat uit vier onafhankelijke toezichthouders met verschillende taken. Dat dit goed zal gaan werken kan alleen in de Haagse kaasstolp worden bedacht. De illustratie van dit toezichtsmodel op pagina 48 van het rapport is van dit denken een pijnlijk goed voorbeeld. Tel daarbij op dat de branchevereniging Aedes, de Vereniging van Toezichthouders Woningcorporaties en de stakeholders (zoals gemeenten en huurders) ook nog een balletje meetrappen. Wie de bal dan nog in het doel weet te krijgen op dit speelveld is wel heel erg knap.
Waarom de commissie niet verder heeft gedacht over structurele wijzigingen in het toezichtsmodel is mij niet duidelijk.
Zelf zegt de commissie daarover:

"De commissie heeft zich uitvoerig gebogen over verschillende toezichtmodellen, waarbij ook vergaande wijzigingen in het bestaande stelsel zijn bezien maar zij is tot de conclusie gekomen dat een keuze voor een eenduidiger ordeningsprincipe tot zodanige aanpassingen leidt in de bestaande situatie, dat een snelle en zorgvuldige inrichting van het toezichtstelsel niet wordt bevorderd, terwijl dit toch hoge prioriteit dient te hebben. In het advies kiest zij daarom voor een pragmatische, zo men wil no-regret, benadering, die het mogelijk maakt vanuit de bestaande situatie zinvolle stappen te zetten."

Ook dit is weer onbegrijpelijke ingewikkelde ambtelijke taal voor het niet willen doorhakken van een aantal knopen.
Natuurlijk is dit een toezichtmodel dat niet werkt en de voorgestelde verbeteringen maken het alleen maar ingewikkelder. Voor de goede orde, men praat al meer dan 15 jaar over de inrichting van het toezichtstelsel zonder dat dit heeft geleid tot het duidelijk worden van de toezichts-verantwoordelijkheden.

Conclusie
Helder is inmiddels wel dat de huidige mate van zelfregulering in de sector niet goed werkt.
Ook wordt het tijd om de positie van het  WSW onder ogen te zien. Het is een private instelling en die zou je eigenlijk niet met toezichtstaken moeten belasten.
Ten derde neemt het ministerie onvoldoende zijn eigen verantwoordelijkheid als het gaat om het volkshuisvestelijke toezicht.
De zogenaamde pragmatische benadering voorstellen van de commissie Hoekstra zijn in dit licht bezien onder de maat en gaan de problemen echt niet verhelpen. Er zijn volgens mij wel degelijk vergaande structurele wijzigingen nodig om onze volkshuisvesting weer in goede banen te leiden.

Alles overziend lijkt mij het antwoord op een adequaat toezichtmodel nogal eenvoudig: beleg alle toezichtstaken (prestaties van woningcorporaties, financiële continuïteit en governance, conflictbeslechting) bij een externe (ook van de minister) onafhankelijke autoriteit die als enige toezicht houdt. Een voorstel dat overigens ook al in 2008 door de Stuurgroep Meijerink werd gedaan, maar dat niet door minister van der Laan en later minister Donner werd overgenomen.
Zinvolle stappen vanuit de bestaande situatie lijken inmiddels niet meer goed mogelijk.
Daarvoor is volkshuisvesting te belangrijk.